Политика в отношении питания. Программы в области питания

Политика в области питания и продовольствия в развивающемся мире была сосредоточена главным образом на производстве продуктов питания, борьбе с инфекционными заболеваниями и на просвещении населения. Главное внимание неизбежно сосредоточено на обеспечении доступности продовольствия в национальном масштабе, что особенно характерно для районов, подверженных стихийным бедствиям. Другие стратегии были предназначены для тех стран, где все население уже было обеспечено достаточным количеством продовольствия. Заслуживает внимания тот факт, что ни одна из этих программ не имела конкретной цели по питанию, и что приоритетное значение в них имело благосостояние производителя и его самообеспеченность.

В некоторых странах была, однако, разработана четкая или недостаточно четкая политика в отношении питания. Недостаточно четкая политика была сформулирована, например, в Коста-Рике, на Кубе, в Панаме, четкая – в Бразилии, странах Карибского бассейна, Колумбии, Гондурасе, на Филиппинах, в Таиланде и других государствах. Программы производства продуктов питания также обрели определенную форму во многих странах Африки и Азии.

В последние годы усилилось внимание к разработке региональных стратегий надежного обеспечения продовольствием, т. е. обеспечению способности перенести временную нехватку продуктов питания. Примеры такой стратегии – это Картахенский согласительный комитет (ЮНАК, Junta del Acuerdo de Cartagena) в регионе Анд, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) в Южной Азии и Сообщество стран Карибского бассейна (КАРИКОМ).

Хотя и было много неудач, большое число стран извлекло огромную пользу из этих программ.

Сейчас общепринято мнение, что при реализации продовольственной политики необходимо отойти от практики кратковременного кризисного руководства и прийти к практике планирования непрерывного улучшения продовольственного снабжения. Такой план действия может включать в себя вмешательства в систему налогообложения, кредитную систему, торговлю, валютный обмен, сельскохозяйственные цены и контроль за ними, а также меры по распределению прибыли и стимулированию. Timmer и др. определили различные меры воздействия, которые направлены на достижение надежного продовольственного обеспечения и улучшение состояния дел в области питания. Перечень их на этом не заканчивается, однако он поясняет, какие меры воздействия могут быть выбраны при осуществлении продовольственной стратегии. В норме диетологические меры воздействия выполняются изолированно и обычно направлены на выявление уязвимых групп населения.

Сейчас признается, что проблема недостатка питательных веществ не может быть решена просто путем расширения производства продуктов питания или с помощью программ санитарного просвещения. Социально-экономический статус населения также играет одну из первостепенных ролей, поэтому необходимо оценивать производство, сбыт и потребление продовольственных товаров, а также социальные и экономические факторы, улучшающие их в совокупности. Обеспечение «надежного продовольственного снабжения» требует анализа степени развития сельского хозяйства, соразмерности, качества и безопасности производства продовольствия, подхода к продовольствию и торговле, внешней продовольственной помощи и международной торговле. Поэтому в рамках национальной политики в области продовольствия и питания следует координировать программы каждой отдельной области.

Стратегия может включать в себя краткосрочные и долгосрочные мероприятия. Скудность ресурсов и политические соображения могут обусловить такие кратковременные меры, как поддерживающее производителя ценообразование, увеличение дотаций на импорт или обогащение продуктов питания. Инвестиции в инфраструктуру, например в развитие складских помещений для буферных запасов продовольствия и в строительство дорог, могут потребовать большого количества иностранной валюты, однако окажут длительное, благоприятное воздействие. Должны быть учтены интересы как производителя, так и потребителя. Необходимо достигнуть такой договоренности, которая обеспечила бы баланс в течение четко определенного промежутка времени. Поиск верного политического курса – это всегда компромисс.

Примером несостоятельности некоторых продовольственных стратегий может служить политика в отношении пшеницы, проводившаяся в одной латиноамериканской стране. Чтобы увеличить местное производство взамен импортных поставок, выпускаемый производителем товар продавался по высоким ценам, а возникающие при этом эффекты нейтрализовывались соответствующими дотациями потребителю. Прекратить эти однажды введенные потребительские дотации оказалось тяжело, так как заинтересованные круги поддерживали их существование. Изменение валютного курса также привело к увеличению цен на импортируемую пшеницу, что еще сильнее осложнило вопрос о потреблении бедняками импортного зерна. Однако увеличение диктуемых производителем цен изначально было направлено на то, чтобы как можно больше бедняков могли потреблять пшеницу. Все это подтверждает, что политика цен, ставящая перед собой цель обеспечить гарантированное потребление продовольственных продуктов, затрагивает сложные социальные и экономические механизмы.

Осуществлению эффективных стратегий препятствует также и недостаток финансовых ресурсов. Сокращение бюджета послужило главным фактором, заставившим многие страны переоценить свою политику и меры воздействия по отношению к продовольственной системе. Например, во многих странах основным инструментом правительственной политики являлись дотации на продовольствие, однако вследствие экономического спада в 80-х годах дотации эти сейчас сокращаются или замораживаются в процессе структурного регулирования. Возможные реформы заключаются в либерализации рынков зерна, содействии проведению приватизации и мерах по увеличению стимулирования путем повышения цен на товары, выпускаемые производителем. Реформы цен как таковые могут оказать лишь умеренное влияние вследствие наличия других ограничивающих факторов, таких как производственные ресурсы и средства производства, изменение инфраструктуры, технологический прогресс как результат исследований в области сельского хозяйства и его развития, службы по обработке собранного урожая, макроэкономические погодные и другие ограничительные факторы.

Мелкие собственники очень чутко реагируют на реформы цен, однако, если хотят добиться обеспечения минимальной покупательской способности мелких фермеров, необходимы другие изменения, в том числе структурные реформы на государственном уровне. Кроме этого, группы населения с низким доходом могут наращивать выпуск собственных продовольственных товаров или им можно помочь (правда, менее эффективно), распространяя излишки продуктов питания по сниженным ценам. Таким образом, улучшение продовольственного снабжения бедняков может включать такие меры, как увеличение их доходов, привлечение дотаций или продовольственная помощь. Выделение целенаправленных субсидий беднякам может сократить финансовые расходы национального правительства, однако такой курс чреват большими расходами и административными проблемами. Иногда такого рода нажимы можно свести к минимуму, создав саморегулирующиеся механизмы – дотируя менее престижные продукты, покупаемые лишь бедняками. Большинство программ питания и продовольственного снабжения не устраняет основных причин недостаточности питания, а именно сниженной покупательной способности потребителей, и причин увеличения частоты заболеваний, связанных с питанием.

Часто плохо понимают, что сектор здравоохранения играет важную роль в надежном обеспечении населения продовольствием. Планирование семьи среди прочих проблем рассматривает вопрос об усредненном общем количестве приходящегося на семью и на всю страну продовольствия, т. е. вопрос о покупательной способности потребителя. Кроме того, гигиена продуктов питания, личная гигиена и предупреждение инфекционных заболеваний – все это уменьшает потери питательных веществ. Содействие распространению грудного вскармливания и гигиена продуктов питания, снижая заболеваемость, также увеличивают продовольственную обеспеченность семьи.

Конкретные меры воздействия в отдельных странах

В Индии и Пакистане введены ограничения на международную торговлю и на передвижение через государственные границы, и эти меры ведут к увеличению цен в районах, где проживают бедняки. Однако поддерживающая производителя система ценообразования в Республике Корея, в том числе кредиты и дотации на средства производства – это политика, направленная на увеличение самообеспеченности и на уравнивание доходов в городах и сельской местности. Дотации потребителю являются наиболее широко используемым политическим инструментом, однако, помимо этого, в большинстве стран осуществляется правительственный контроль за импортом зерна, а также за розничными ценами на пшеницу и рис, что обусловлено ростом значения пшеницы и риса в рационе городских жителей. Целенаправленные субсидии в виде продовольственных марок в настоящее время существуют в Шри-Ланке и США, однако пока марки обмениваются на фиксированное количество продовольственных товаров, инфляция может снизить их ценность для получателя.

Африканские страны одно время стремились установить правительственные монополии посредством создания парагосударственных организаций, ответственных за поставку и сбыт зерна, а также за распределение других продуктов или систем субсидирования. Правительственные органы в Азии также выполняют такие обязанности, однако они сделали акцент на масштабных общественных программах распределения продовольствия, затрагивающих потребителей с низким уровнем доходов. В Южной Америке поддерживающие механизмы варьируют. В Бразилии и Парагвае были выделены кредиты с целью повлиять на производство, тогда как другие страны региона положились в основном на официальные цены, выплачиваемые производителю.

Сейчас многие правительства начинают отдавать себе отчет в необходимости обеспечивать питательность рациона, а также их микробиологическую и токсикологическую безопасность. Экспорт сельскохозяйственной продукции из развивающихся стран сейчас также должен учитывать важное значение новых концепций в области питания, касающихся, например, содержания жира и состава растительных масел, таких как кокосовое, пальмовое и соевое. Это отчасти объясняется тем, что многие страны экономически зависимы от экспорта сельскохозяйственных продуктов, так как он приносит им определенный доход. Помимо этого, в самих развивающихся-странах вернулись к вопросу о здоровье городских жителей, причем на сей раз это обусловлено тем, что связанные с питанием хронические заболевания уже не являются просто проблемой здравоохранения, а приобретают более масштабное значение. Например, в Китае осознают, что экономические реформы окажут влияние на производство и потребление продовольствия, и, руководствуясь стремлением организовать производство и потребление продуктов питания так, чтобы улучшить здоровье нации, китайское правительство заявило, что программа продовольствия и питания в ближайшие годы будет одним из главных объектов его внимания. Имеющие прямое отношение к программе продовольствия и питания вопросы политики и планирования, обсуждаемые в Китае, находятся под влиянием национального плана сельскохозяйственного производства (в том числе политики ценообразования по отношению к производству продовольствия и его потреблению, вместе взятым). Обсуждаются и такие вопросы, как реализация экономических стратегий в импорте и экспорте продовольственных товаров, в продовольственном законодательстве, в регулировании обрабатывающей и обслуживающей отраслей пищевой индустрии для воздействия пищевой промышленности и сбыта на привычки питания. Получило признание и то обстоятельство, что формирующиеся среди городских и сельских групп населения типы рационов оказывают определенное влияние на здоровье, и то, что решение этих вопросов в центре и в провинциях требует наличия достаточно квалифицированных работников.

Выводы на основе данных о предварительных попытках внедрить здоровое питание в современных условиях

Возможно ли, на основе столь разнообразного национального опыта вычленить ключевые принципы действия? Ясно, что экономическая политика правительств широко варьирует, и системы здравоохранения сильно отличаются друг от друга. Традиционный подход к решению связанных с питанием проблем общественного здравоохранения также неодинаков: одни почти исключительное значение придают просвещению общественности, другие считают, что забота о доступности, ценах и питательном составе продуктов является первостепенной задачей национального правительства и что эти факторы окажут сильное влияние на потребление продовольственных продуктов и питательных веществ. Многие правительства во время Второй мировой войны придерживались последней точки зрения, и она по-прежнему распространена во многих странах. Тем не менее, представленный в этом разделе краткий обзор опыта разных государств позволяет сделать некоторые заключения:

1. Реализуемые правительством экономические программы, затрагивающие производство, переработку, распределение и продажу продовольственных товаров, если они были организованы с целью активизировать производство продовольствия, часто базируются на устаревших представлениях о том, что составляет здоровый рацион. Они могут воспрепятствовать изменению питания и укреплению здоровья.

2. Некогда выявленная правительством или научными медицинскими работниками проблема общественного здравоохранения редко приводит к целенаправленным действиям медиков по воплощению основных принципов в привычки питания. Действительно, медики часто отстают от общественных требований, касающихся мер по укреплению здоровья. Тем не менее, осведомленность о таких требованиях, их понимание и внедрение новых концепций в практику здорового питания – все это может явиться важным стимулом к изменениям питания в обществе.

3. Чем сильнее чувство ответственности, с которым потребители относятся к своему здоровью, тем быстрее происходит изменение поведения, например по отношению к питанию, курению и физической активности. Популяции, пользующиеся услугами бесплатной системы здравоохранения, которая проводит эффективную терапию болезней и является при этом широкодоступной, в большей степени склонны к тому, чтобы прислушиваться к советам медиков, и менее охотно сами выступают инициаторами изменений поведения.

4. Несмотря на очевидную неразбериху в рекомендациях по питанию во многих развитых странах и на рекламирование продуктов, богатых жиром, сахаром и солью, образованная общественность, по-видимому, в состоянии провести грань между этими противоречащими друг другу рекомендациями, используя при этом информацию о профилактических мерах, распространяемую сторонниками укрепления здоровья и объективными источниками в средствах массовой информации. Однако менее богатые и менее образованные слои общества медленнее изменяют свой образ жизни, что, возможно, отражает влияние этих противоречивых рекомендаций. Развертывание и поддержка эффективных кампаний укрепления здоровья часто зависят от инициативы добровольных организаций или небольшой группы активистов.

5. Ни одно правительство не сочло предупредительные меры приоритетными. Пока лишь немногие отделы здравоохранения поддерживают деловые контакты с другими ведомствами, имеющими отношение к производству продовольствия, например с сельскохозяйственным, торговым, финансовым, однако контакты эти будут необходимы при внедрении интегрированной политики в области питания и продовольствия.

6. Осуществляя инициативы по укреплению здоровья на национальном уровне, необходимо помнить, что пройдет еще, по крайней мере, пять лет, прежде чем в национальной статистике здравоохранения и заболеваемости произойдут ощутимые изменения, даже если специальные исследования указывают на то, что определенные изменения в питании могут привести к быстрому эффекту. Европейские инициативы в большинстве своем были предприняты лишь в последний пятилетний период, а иницативы в других регионах мира еще не проявлены.

7. В развивающихся странах необходимо разрабатывать, прежде всего, политику в области питания и продовольствия, которая в состоянии предупредить возникновение хронических заболеваний, характерных для богатых общин, так как текущее экономическое планирование (в том числе сельскохозяйственные программы, субсидии и т. д.) может неблагоприятным образом повлиять на здоровье общества в течение последующих 5-10 лет.

Эти заключения, а также осведомленность о влиянии кампаний по укреплению здоровья и программ питания 50-летней давности заставили Исследовательскую группу предложить новый комплекс мероприятий, применимых как в развитом, так и в развивающемся мире.

Факторы, обеспечивающие успешную реализацию политики в области питания и продовольствия

Успех или неудача программ в области питания и продовольствия зависят от многих факторов, не относящихся к питанию. Следовательно, помимо разумности с точки зрения физиологии, они должны быть политически жизнеспособными, экономически осуществимыми и культурно приемлемыми. Достижение таких качеств требует, чтобы программы в области продовольствия и питания подкреплялись научными и эпидемиологическими данными, имели политическую и техническую поддержку, привлекали необходимое внимание и были удобными для потребителя. Все это указывает на то, что разработка и внедрение программ в области продовольствия и питания требует многосекторальных правительственных действий. Для эффективности последних необходима координация. Они должны охватывать всю продовольственную цепочку от производства или импорта продуктов питания до их потребления.

Претворение в жизнь политики в области питания требует продолжительного многолетнего анализа. Необходимо также признать: предупреждение связанных с питанием хронических заболеваний требует широкого подхода, который не ограничивается рассмотрением цепочки производство – потребление продовольствия. Подход этот включает в себя правительственные действия по отношению к курению и программы, направленные на:

• поддержание физической активности в свободное время;

• борьбу с бедностью;

• обеспечение гигиены окружающей среды;

• борьбу с инфекционными заболеваниями.

Некоторые из этих проблем решить труднее, чем другие. Трудности часто возникают в связи с вопросом о вызываемых нехваткой факторов питания заболеваниях в развивающихся странах, где могут существовать острые социальные и экономические проблемы, ведущие к политической нестабильности. Это может быть проиллюстрировано на примере того, с какой медлительностью или бездействием организации здравоохранения во многих странах подходят к решению вопроса об уменьшении недостаточности питания среди детей младшего возраста. Парадокс состоит в том, что некоторые из этих стран, несмотря на отсутствие отвечающих требованиям программ общественного здравоохранения по проблемам недостаточности питания, имеют, однако, финансовые и технические ресурсы, которые позволили бы начать профилактику хронических заболеваний, а ряд правительств высказали заинтересованность в решении этих проблем. Поэтому решать вопросы здорового питания иногда легче, чем заниматься ликвидацией, к примеру, белково-энергетической недостаточности.

Многосекторальный и многодисциплинарный подход

Разработка и осуществление в стране программ в области продовольствия и питания требует участия государственных органов здравоохранения, сельского хозяйства, экономики, образования, социального обеспечения, планирования, развития, причем их деятельность должна подкрепляться решениями, принимаемыми на самом высоком уровне. Техническое или функциональное содействие должно исходить от общества, университетов, неправительственных организаций, проявляющих интерес к здоровью и социальному развитию, а во многих случаях и от пищевой индустрии, фермерских организаций, предприятий общественного питания и других учреждений.

Культурная и социальная приемлемость политики населением имеет решающее значение. Может возникнуть необходимость в том, чтобы лидеры общины, педагоги, общественные деятели, специалисты по торговле, этнографы и другие специалисты по общественным наукам дали гарантию, что осуществление программы проводится в направлении, выгодном потребителю. В большинстве стран потребители осведомлены о взаимосвязи хорошего питания и здоровья, и эту осведомленность необходимо поощрять и развивать всегда, когда это возможно. Важность участия действующих на коммунальном уровне потребительских и добровольных организаций невозможно переоценить.

Формулирование конкретных программ в области питания и продовольствия

Детали направленной на предупреждение хронических заболеваний и развитие здорового питания программы в области питания и продовольствия варьируют в соответствии с политическими, культурными, социальными и экономическими условиями в каждой стране, здоровьем ее населения, возможностью производить или импортировать продовольственные товары и пищевые компоненты, болезнями, которые необходимо предотвратить, и характерными особенностями рассматриваемых групп населения.

Исходя из необходимости полностью интегрированного подхода к предупреждению хронических заболеваний и руководствуясь опытом некоторых стран, правительству предлагается учредить отдел или совет по реализации политики в области питания и продовольствия. Чтобы это было вполне эффективным, необходимо привлечь многие правительственные отделы и учреждения.

В этом докладе неуместно излагать способы работы отдела по питанию. При наличии централизованно регулируемой экономики обязательства отдела должны быть спланированы так, чтобы правительственные действия в отношении производства, распределения и продажи продовольственных товаров, торговой политики, экономической политики и систем образования сочетались с заботой о здоровье.

В странах, где политическое и экономическое устройство отличается разнообразием, развертывание отдела необходимо рассматривать в национальном контексте. Эффективная политика в области питания требует координированного действия многих министерств, поэтому задача состоит в том, чтобы развивать эффективные способы взаимодействия по вопросам здравоохранения тогда, когда приоритет имеют проблемы, не относящиеся к здоровью, и приоритеты эти отличаются от тех, что обозначены министерством здравоохранения. Считают, что если сначала изменить общественное мнение о здоровье посредством просвещения и участия населения, то можно затем изменить и политические приоритеты и очередность действий правительства, Вполне понятно, что финансовые вопросы, такие как политика импорта/экспорта, рассматриваются без учета здравоохранительных аспектов. Тем не менее, стоит общественности или средствам массовой информации убедить общество в наличии важных факторов здоровья или окружающей среды, с которыми необходимо справиться, изменив экономические приоритеты, как остается только удивляться, с какой быстротой может меняться общественное мнение и приводить к последующему правительственному действию. Поэтому, если министерства здравоохранения хотят добиться изменений в политике, им не следует полагаться исключительно на внутриправительственные дискуссии, так как в большинстве общин принимаемые правительством решения как таковые оказывают лишь умеренное влияние на образ жизни населения до тех пор, пока не реализуются радикальные меры. Когда в ряде стран министерства здравоохранения пытаются влиять на общую, государственную политику, они также не достигают значительных результатов. Таким образом, двойственный подход, состоящий в информировании населения о проблемах здоровья и одновременном проведении дискуссий с другими правительственными ведомствами, следует рассматривать как эффективный механизм, позволяющий изменить разрабатываемую правительством политику.

Есть мнение, что фундаментальная роль отдела по питанию и продовольствию должна состоять в привлечении негосударственных организаций и представителей потребителя. Во многих развивающихся и развитых странах существуют онкологические, кардиологические общества и наиболее заинтересованные группы населения, например группы женщин, которые могут играть полезную роль в разработке политики. Поэтому лучше всего подключать их по возможности на самой ранней стадии формулирования или реализации политического курса.